下面是小编为大家整理的《职业教育法》修订历程回顾与《职业教育法修订草案(征求意见稿)》分析,供大家参考。
《职业教育法》修订历程回顾与《职业教育法修订草案(征求意见稿)》分析 ——Review on the Revision Process of the Vocational Education Law and Analysis on the Draft Amendments of Vocational Education Law (Exposure Draft) 作
者：
邢晖
作者简介：
邢晖，女，国家教育行政学院职教研究中心主任,研究员，主要研究方向为职业教育宏观政策（北京 102617）。
原发信息：
《中国职业技术教育》(京)2020 年第 202010 期 第 5-13 页
内容提要：
1996 年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》已执行24 年。2008 年全国人大提出修订《职业教育法》，教育部受托迄今有两个阶段性的版本——2011 年“职教法修订草案(送审稿)”和 2019 年“职教法修订草案(征求意见稿)”。这两个草案都有鲜明的时代特征和创新意义，值得回顾。在漫长的修订过程中，从修法态度、名称边界、修法主体、修改立意，到框架结构、重点内容、重要问题、条款表述等，都反复地调研、讨论、博弈、修改，以 2019年征求意见稿为例，分析这个修订草案的基点、亮点、重点、突破点和增长点，旨在分析条款背后反映出的职业教育的变革和发展，以及法律支撑上的与时俱进。
Review on the Revision Process of the Vocational Education Law and Analysis on the Draft Amendments of Vocational Education Law (Exposure Draft)
关
键
词：
《职业教育法》/法律修订/历史回顾
期刊名称：
《职业技术教育》 复印期号：
2020 年 09 期
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2020)0010-0005-09
《中华人民共和国职业教育法》[1](以下简称《职教法》)于 1996 年5 月 1 日颁布，同年 9 月 1 日正式实施。这部历时 7 年编制的新中国首部职业教育专门法施行了 24 年，对职业教育的迅猛发展发挥着不可估量的积极作用。但随着我国经济社会快速发展、科技进步及人力资源等迫切要求，特别是 21 世纪以来现代职业教育日新月异的变化，现行的“五章 40条”的《职教法》与迅速发展的世界上最大规模的职业教育相比，似显单薄和滞后。为此，2008 年，修订《职教法》提上日程，社会各界尤其是职业教育战线对此保持高度关注。2019 年 11 月，教育部在官网上发布了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》(以下简称“2019年征求意见稿”)[2]，一石激起千层浪，迅速引起更广泛更热烈的讨论。其实，修订工作一直在路上，《职教法》修订何时落地、以怎样的新面目出现，还需要经过几个重要路口，至今还是个未知数和将来时。笔者作为研究者对此一直倾情用心关切，想到过去修法历经十几年实属不易，下一步还需攻坚几时难免遐思。作为亲历者，对“修法之路”做点过程性的回顾和梳理，以小见大，从昔看今，从时代变化看问题演变、思考轨迹、话语逻辑等，至少有些史料价值，也是对自己的职教情怀和历史见证的一个交代、一点欣慰。
一、《职教法》修订历程的观察回顾
我国具有当代意义的职业教育，应该在改革开放以后。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出大力发展职业技术教育的方针，40多年来职业教育一直初心不改，坚持以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，走产教融合校企合作之路，培养技术技能型人才。1996 年将职业教育纳入法治化轨道，其标志是《职教法》的出台。一方面该法一直发挥着重要的积极作用[3]，另一方面已不适应快速发展的经济社会发展需要，特别是滞后于 21 世纪以来职业教育新形势新任务新要求，修订现行《职教法》具有迫切性。从 2008 年提出并开始修法工作，迄今已有 12 个年头，其间新老交替、事过境迁——全国人大经历了三届，国务院经历了三届，教育部涉及 3 任部长、4 位职业教育与成人教育司司长、多位教育部政策法规司领导，人力资源和社会保障部的部长、司长也几易其人，修订过程反反复复、曲曲折折，修订稿也有几十个版本。如此“难产”的修订过程，以重要时间节点、重大事件、重要机构和任务观点为线索，大体分成两个阶段：
(一)第一阶段：全国人大提出修订，国务院委托教育部起草，教育部第一次提交《职教法修订》送审稿(2008.10-2014.6)
2008 年 10 月 29 日，由吴邦国任委员长的十一届全国人大常委会，将修订《职教法》作为教育法律之唯一的立法规划，列入应在本届任期 5年内完成的第一类项目中。这也是对 2002 年和 2005 年分别召开的 21 世纪以来的第一、二次全国职业教育大会，贯彻落实国务院的两个重要文件
——《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)和《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35 号)精神，面对新国情、职教新情况，加强和完善职业教育法制建设的重要回应。同时，2009 年至 2010 年，全国人大教科文卫委员会把《职教法》修订作为重要专题，分别由主任副主任带队开展调研，并委托国家教育行政学院做《〈职业教育法〉修订实证研究》的课题。
从 2009 年初开始，教育部根据国务院立法工作安排，正式启动《职教法》修订工作，最初委托重庆大学草拟。2009 年 4 月，时任教育部部长周济在第十一届全国人大常委会第八次会议上，做了《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》[4]，明确了《职教法》修订的六条原则要求：一是要进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用；二是要进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利；三是要进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务；四是要进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系，进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制；五是要进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育吸引力；六是要进一步明确《职教法》的行政执法主体和法律责任，加强
职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。同时，教育部于 2009 年 10 月专门立项《职业教育法制建设研究》课题，提出《职教法》修订中需要重点研究的十个问题——新形势下职业教育的地位作用、职业教育管理体制、职业教育体系、经费保障机制、教师队伍建设、行业企业参与和职教机制、就业准入与双证制、人才培养立交桥、学历教育与职业培训并重、职教执法检查与督导等。
2011 年 6 月 17 日，《中华人民共和国职业教育法修订草案(送审稿)》(以下简称“2011 年修订草案送审稿”)，由时任教育部部长袁贵仁签发，正式提交国务院审议；该修订草案送审稿历时两年几易其稿，从结构上有九章 73 条，比现行的五章 40 条，在容量和分量上都有很大的加强。国务院法制办收到 2011 年修订草案送审稿后向各部门及各方征求意见，这个过程漫长、曲折而又艰难。据说，质疑、反对等不认可的声音很多，这不足为怪。职业教育是跨界的教育，是多元主体管理的教育，是行业性、地方性和外部性很强的复杂的教育，我国又是世界上最大规模的职业教育。多方不同利益主体需要不断博弈和碰撞，这部法律修订如果难以平衡各方诉求和利益，肯定不易通过。当时还有一个背景，2011 年是“十二五”开局之年，也是党的十八大召开和政府换届的准备之年，意味着职业教育面临着一个新的时期、新的变化和新的要求。因此这部修订法，从 2011 到 2014 年，一直在国务院征求意见，尚未达到基本成熟，更没有提交到全国人大。“还须再修改”成为第一次修订也就是修订第一
阶段的最终结果，但所做的一切工作，为后来重新修订奠定了良好的基础。
(二)第二阶段：全国人大开展《职教法》执法检查，教育部重新开启新一轮《职教法》修订工作，2019 征求意见稿发布并公开征求意见(2014.7 至今)
2014 年 6 月，21 世纪以来的第三次全国职教工作会召开，这也是党的十八大之后召开的重要会议，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19 号)，习近平总书记专门为职业教育做了重要批示，六部委还出台了《现代职业教育体系建设规划(2014-2020 年)》(教发[2014]6 号)。这势必带来新的变化和要求。在这种情况下，国务院再次委托教育部重新修改和起草《职教法》，人力资源和社会保障部也同时思考和酝酿如何修订，新一轮修订工作再出发。2015 年，教育部相关司局将这项工作交给了教育部职业技术教育中心研究所，时任所长杨进重新组织研究组和编写组，在职成司和法规司的指导下，在现行《职教法》的框架基础上，进行扩充和修改。此间，笔者也参加了人社部组织的修订稿草案座谈会，这是《职教法》修订案起草的又一轮冲击波、变道口和加速期。
2015 年上半年，全国人大常委会把职业教育放在更加突出的位置，开展了《职教法》执法检查。张德江委员长亲自担任检查组组长、亲自作执法检查报告、亲自主持专题询问，这在各类教育执法检查中是第一次。同年 3 月至 5 月，张德江委员长和其他 3 位副委员长亲自带队，分 4 个小组先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等 8 个省
(区、市)开展执法检查，同时委托其他 23 个省(区、市)人大常委会对本省(区、市)《职教法》实施情况进行检查，执法检查做到全覆盖。6 月 29日，张德江委员长代表执法检查组在十二届全国人大常委会第十五次会议上，郑重做了《关于检查〈职业教育法〉实施情况的报告》。之后，教育部对此报告全文印发。报告指出，从执法检查情况来看，职业教育仍然面临一些必须高度重视的六个困难和问题：对职业教育重要性认识仍然不足，职业教育不能满足社会对技术技能人才的多方面需求，职业教育经费稳步增长机制不够健全，教师队伍还不适应职业教育发展需要，企业办学作用未能充分有效发挥，职业技能培训难以满足需求。针对这些问题，检查组提出六个方面的意见和建议：切实转变观念，从思想上、行动上真正重视职业教育；强化基本定位，大力提高职业教育质量；加强统筹规划，推进现代职业教育体系建设；健全投入机制，提高职业教育经费保障水平；抓住关键环节，建设适应现代职业教育发展要求的教师队伍；坚持分类指导，支持西部地区、民族地区和农村地区职业教育发展。张德江指出：“《职业教育法》已经颁布实施近 20 年，随着我国经济社会快速发展，《职业教育法》中的一些规定已经与实际不相符合，需要与时俱进、不断完善。我们要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发，积极推进《职业教育法》和有关法律法规的修改完善工作。这次执法检查中，我们也充分听取了各方面对修改《职业教育法》的意见建议，检查组已经做了认真整理，为下一步修改《职业教育法》工作积累了宝贵资料。这也是
执法检查的一个重要成果。”他要求国务院及有关部门“坚持依法行政，配合全国人大做好《职业教育法》修订工作”。[5]
2016 年 2 月 24 日，在第十二届全国人大常委会第十九次会议上，作为对全国人大执法检查以及委员长报告的回应，时任教育部部长袁贵仁受国务院委托，做了《国务院关于落实〈职业教育法〉执法检查报告和审议意见的报告》[6]。针对执法检查报告和审议意见指出的职业教育存在的六方面问题，国务院及相关部门采取了一系列措施加以改进。袁贵仁表示，下一步将积极做好《职教法》修订工作。根据各方面反馈意见，抓紧修改完善《职教法》修订草案，进一步明确职业教育的法律地位、体系架构、基本制度、条件保障、统筹协调等关键问题，尽早提请全国人大常委会审议。同时，尽快颁布《职业教育校企合作促进办法》，推动一批深度参与职业教育的“教育型企业”发展，深化产教融合、校企合作。推动各地落实职业院校生均拨款制度，积极吸引社会投入，健全多渠道筹资机制。推动各地依法依规核定教师编制，根据教育教学需要配备师资；健全教师招用制度等，吸引优秀人才从教。推动完善就业政策和用人机制，提升职业院校毕业生就业的比较优势，提高技术技能人才的地位和待遇。
2015 年 12 月 15 日，教育部办公厅就关于征求对《职业教育法修正案(草案)》(征求意见稿)发函，该草案是在现行法的基础上，形成六章 50条。与此同时，人社部也独立草拟了修订稿。据悉这两份草稿并未正式提交国务院，一直在讨论之中。笔者在 2018 年 7 月，曾接到针对“修订草案第六稿”提意见，此文本是“七章 53 条”。这稿最大的特点是，在现
行《职教法》的框架基础上，较多地增加和吸收了第三次全国职业教育工作会议精神和习近平总书记给职业教育重要批示的精神。
2018 年，第十三届全国人大常委会又一次把《职教法》修订列入立法规划。2019 年 1 月 24 日，国务院出台《国家职业教育改革实施方案》（简称职教 20 条），这是对 2018 年全国教育大会精神的落实性文件，也是新时代职业教育深化改革和创新的集结令，具有重要的里程碑意义。新时期职教 20 条改革举措也成为《职教法》修订的重要政策指引。职业教育走向新时代的一系列实践探索，也必然丰富修法内容。教育部根据《宪法》《教育法》《劳动法》及其他有关法律法规，特别是党的十八大、十九大以来的最新文件精神，又几易其稿，形成了《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》。这一版本共八章 60 条，在原...